Entrevistas
Ismael Peña-López Gobernanza robusta, organización y talento: ingredientes necesarios para un cambio de cultura democrática
Hablamos con Ismael Peña-Lopez, quien fuera director de la Escuela de Administración Pública de Cataluña durante 3 años y Director General de Participación Ciudadana de la Generalitat de Cataluña. Actualmente es profesor en la Universitat Oberta de Catalunya, especializado en la transformación de la gobernanza de las organizaciones, especialmente gobernanza multi-actor y multi-nivel.
Juventud y funcionamiento de la política
Empecemos por la famosa desafección de los jóvenes, tú qué piensas: ¿son los jóvenes quienes fallan a la política o es la política la que falla a los jóvenes?
Ismael Peña-López: Creo que la política está fallando a todo el mundo. Los jóvenes pueden tener más o menos desafección que otras generaciones, pero en realidad el problema es generalizado. No es un problema de juventud, sino de política.
A esto se suma el cambio generacional en el que las nuevas generaciones se socializan y comunican de un modo muy distinto gracias a la tecnología. Se ha roto la cadena cultural que existía antes, en la que la gente compartía formas de vida similares. Tengo 52 años, y mis hijos han nacido ya en otro paradigma.
Se juntan ambas cosas, pero si tuviera que elegir, diría que el sistema político está haciendo aguas por todas partes. Ese es el problema principal.
Y, en consecuencia, si tuvieras que señalar una gran falla del sistema político, ¿cuál sería?
Simplificar tanto siempre es complicado, pero si pudiera arreglar una sola cosa sería la capacidad de la administración para gestionar y cumplir lo que promete. Tengo la impresión de que las instituciones se han vuelto autorreferenciales, viven de espaldas a la ciudadanía.
Hay una distancia enorme entre las instituciones y la gente común. Nos falta una capa de gestores públicos preparados para diagnosticar, planificar y ejecutar políticas. En un mundo tan complejo, eso es imprescindible. Algunos lo llamarán tecnocracia, pero no es eso: es eficacia. Necesitamos personas dedicadas, formadas y representativas, y ahora mismo no tenemos ese equilibrio.
Desde tu experiencia en la Escuela de Administración Pública de Catalunya, ¿qué capacidades deberían tener los futuros funcionarios para integrar una cultura más deliberativa?
El interés por hacerlo existe, y es enorme. Diría que hay tres grandes grupos de capacidades: primero, las técnicas o “hard”: administración, economía, planificación estratégica, gestión de recursos humanos; segundo, las relacionales o “soft”: liderazgo, comunicación, empatía, trabajo en equipo. Saber tratar con las personas y con el entorno es tan importante como conocer la ley o los números; y, tercero, un bloque más metodológico o de modelo, que en los últimos años se ha llamado de muchas formas: nueva gobernanza pública, gobierno abierto, cuádruple hélice, políticas orientadas a misiones o gobernanza robusta.
No se trata solo de saber deliberar, sino de aplicar un modelo de política pública más horizontal, más colaborativo y menos jerárquico
Este tercer bloque no se centra tanto en las competencias individuales como en cómo se ponen en práctica: con quién, de qué manera y en qué secuencia. No se trata solo de saber deliberar, sino de aplicar un modelo de política pública más horizontal, más colaborativo y menos jerárquico.
La democracia deliberativa en Catalunya
En los últimos años se han impulsado muchos procesos deliberativos y asambleas ciudadanas en Cataluña. Sin embargo, las instituciones parecen incapaces de asumir sus resultados. ¿Qué está fallando?
La respuesta corta sería: en lugar de añadir la participación al final del proceso político, habría que integrarla desde el principio: en el diagnóstico, el análisis de actores, la formulación de estrategias y la evaluación. No se trata de añadir herramientas, sino de incorporarlas dentro del ciclo de las políticas públicas.
Pero si lo vemos en detalle. Primero, planificación. La deliberación no consiste en llenar salas de gente con pósits, sino en tener claro qué quieres resolver y cómo. Si no hay un plan estratégico, una visión o una teoría del cambio, cualquier proceso fallará. Segundo, voluntad real. Hay mucho “participation washing”. Según datos de la Generalitat, el 85% de los procesos participativos no tienen retorno, ni técnico ni político. Eso demuestra que, en la mayoría de los casos, no había intención real de darles continuidad. Y tercero, modelo. Las herramientas participativas que tenemos: asambleas, mini públicos, presupuestos participativos, no encajan en el sistema actual. Pueden parchear, mejorar algo, pero sin cambiar el modelo de fondo no sirven. Es como tratar una enfermedad grave con curitas: o cambias la estructura o todo seguirá igual.
¿Crees que en Catalunya dedicamos suficiente tiempo a la participación y a la cultura democrática dentro de las instituciones?
La cuestión no es si dedicamos tiempo, sino si lo usamos bien. Hay miles de personas que cada semana dedican horas al AFA de su escuela, a asociaciones de vecinos o al voluntariado. Luego les pedimos que participen también en procesos municipales, y es lógico que digan que no.
La gente sí participa, pero en otros espacios. El reto no es hacerles dedicar más horas, sino aprovechar las que ya dedican para que cuenten como participación política. Como decía antes, la administración no sabe reconocer ni conectar esas formas de implicación. Mientras sigamos funcionando con estructuras que no se comunican con el ecosistema social, tendremos que seguir abriendo “agujeros en las paredes” del sistema en lugar de rediseñarlo desde cero.
Los profesionales de la deliberación hablan del futuro deliberativo de la democracia como algo inevitable. ¿Crees que existe voluntad de los gobiernos para dar poder real a las asambleas y procesos participativos? ¿O es solo un ideal académico?
Entre técnicos y académicos hay mucho consenso en que el sistema debe cambiar. Incluso muchos políticos lo reconocen en privado. Pero el funcionamiento de los partidos genera incentivos que van en contra de ese cambio. Es el dilema del prisionero: todos saben que pactar sería mejor, pero al no fiarse, todos pierden.
Aquí lo importante es entender que el problema no se soluciona haciendo más procesos participativos. En la administración existe la creencia de que para que algo cuente como participación debe haber iniciativa pública, un proyecto concreto y una estructura definida. Pero hay muchas formas de participación que no cumplen esas tres condiciones.
Una manifestación masiva, una campaña de crowdfunding, un hashtag viral o una asamblea infantil en una escuela son también formas de participación política
Una manifestación masiva, una campaña de crowdfunding, un hashtag viral o una asamblea infantil en una escuela son también formas de participación política. Si no somos capaces de leerlas e incorporarlas, estamos dejando fuera una parte enorme de la realidad democrática.
Hay que romper las viejas asunciones y dar la vuelta al enfoque: no preguntar “¿cómo haré el proceso participativo?”, sino “¿cómo haré el diagnóstico?” o “¿cómo evaluaré el impacto?”. La participación debe integrarse de manera natural, no como un trámite.
Si lo tenemos tan claro, ¿qué impide entonces ese cambio de metodología?
Aquí diría que hay dos obstáculos grandes. El primero es la voluntad política. Muchos cargos públicos perciben abrir procesos participativos como una pérdida de poder. Creen que les han votado para decidir, no para compartir decisiones. Y eso es un error. No entienden que el poder de quien crea la plataforma, las reglas del juego, es enorme. Fíjate en Google o Apple, controlan el sistema sin tener que hacerlo todo.
El segundo problema es que aún no tenemos un modelo teórico sólido. La burocracia clásica funcionaba, la nueva gestión pública de los años 80 también tenía un marco claro. Hoy, la llamada gobernanza robusta es una mezcla de teorías e instrumentos —gobierno abierto, políticas por misiones, análisis de sistemas—, pero no existe una síntesis coherente. Y sin ese marco, es difícil transformar las instituciones.
Estado de salud de la plataforma Decidim
Hablemos de Decidim, una plataforma que conoces bien. ¿Qué destacarías de ella y por qué crees que ha tenido tanto éxito?
Decidim es una herramienta excelente para gestionar la participación. Permite organizar procesos, presupuestos, asambleas, planificación legislativa, transparencia, todo en un mismo entorno digital. Y su éxito no viene tanto de la ciudadanía como de los propios gestores públicos, que han visto en ella una herramienta potentísima para coordinar y documentar la participación. Como Word o Excel, pero para los procesos participativos.
Algunos dicen que Decidim se ha vuelto burocrática y ha perdido su espíritu abierto. ¿Coincides?
No, creo que más bien ha madurado. Tiene una curva de aprendizaje alta, sí, pero bien usada es muy eficaz. Acuérdate de lo que pasó con WordPress: al principio era fácil experimentar, pero con el tiempo se consolidaron las funciones realmente útiles y desaparecieron los experimentos. Con Decidim ha pasado lo mismo. Ahora es una herramienta más estable y compleja, con miles de colaboradores en todo el mundo. Para mantenerla viva, necesita orden, gobernanza y reglas claras. Y eso no es burocracia, es sostenibilidad. Estoy convencido de que tiene un futuro largo, incluso sin el apoyo directo del Ayuntamiento de Barcelona.
Reconociendo su valor y su eficacia, aún tiene pendiente su integración en los sistemas administrativos oficiales ¿Es interoperable la plataforma Decidim?
Muy poco. En Cataluña hay unas 3.000 administraciones y la integración es prácticamente nula. En algunos casos se pueden cargar padrones o hacer consultas básicas, pero no hay una conexión real entre Decidim y los sistemas administrativos.
Pero eso no habla de la cultura de participación, sino de la cultura digital de la administración. Todavía no tenemos una arquitectura digital única como la de Estonia, con identidad digital, interoperabilidad y gestión eficiente de datos. Falta mucho trabajo.
Toda la innovación, también la social, se orienta hacia la IA, pero sin suficiente reflexión crítica. ¿Cómo debería abordarse esto desde la política y la participación ciudadana?
Aquí hay dos cuestiones diferentes: el uso de la IA por parte de la administración y la compra pública de soluciones basadas en IA. En el primer caso hay un problema de propósito: ¿para qué sirve? Vemos muchas soluciones sin un problema claro que resolver. Y segundo, el tipo de proveedor, de plataforma, cómo se compra, se licita, se integra, dónde residen los datos. El marco europeo no está mal, pero exige tanto que es imposible cumplirlo con los recursos actuales. No hay capacidad técnica para evaluar, auditar o supervisar la IA como exige la ley. Las administraciones acabarán dependiendo de grandes consultoras, que tampoco podrán hacerlo todo, o de equipos internos insuficientes.
La alternativa pasa por abrir el proceso: involucrar a la ciudadanía, a expertos en derechos humanos, a colectivos organizados, antes, durante y después de cada implementación. Es difícil, pero necesario. Estamos asumiendo el uso de la IA demasiado rápido y el daño potencial puede ser irreversible.
Consulta la última de las publicaciones de Ismael Peña-López, aquí, y mantente informado de sus actividades en ICTlogy.
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La entrevista ha sido posible gracias a la colaboración de la Open Society Foundations.
