Entrevistas
Quim Brugué La necesidad de una participación ciudadana entendida no como exigencia, sino como diálogo
A raíz del proyecto sobre racismo inmobiliario en Olot llevado a cabo en 2021, hablamos con Quim Brugué, catedrático de ciencia política y de la administración en el Departamento de Ciencia Política y Derecho Público de la Universitat de Girona, quién entre 2003 y 2008 ejerció como director general de Participación Ciudadana el Gobierno de la Generalitat de Catalunya, para desgranar las diferencias entre la participación ciudadana y la política institucional y qué futuro le espera a la nueva ola deliberativa de la democracia.
Tal y como afirma el informe final presentado al Ayuntamiento de Olot, “la discriminación en el acceso a la vivienda implica una erosión en las condiciones de igualdad que experimentan algunas personas y colectivos. Esta erosión puede tomar múltiples formas y operar desde distintos ángulos. Así, puede ser una erosión de las condiciones de igualdad por excluir, restringir, preferir, distinguir o, en definitiva, situar en posición de desventaja a un determinado colectivo de personas”.
Ante esta realidad, desde la administración se promovió un diálogo ciudadano entre muchos actores sociales que orbitan alrededor de la acogida, el acceso a la vivienda o la lucha antiracista: Stop Racismo, la Plataforma de Afectados para la Hipoteca, Cáritas Garrotxa, la Cooperativa Suara, la Cámara de la Propiedad Urbana, Agentes de la Propiedad, propietarios a título individual, la Universidad de Girona, la Oficina de Vivienda de Olot, Cruz Roja, asociaciones de vecinos, Mans Acció Solidària y el Consorcio de Acción Social de la Garrotxa, para explorar la realidad del acceso a la vivienda y las barreras que podían encontrar quienes no habían nacido en el territorio.
Está todo por demostrar. Hemos hecho un trabajo para evitar que deba denunciarse. Si tenemos que resolver las cosas a golpe de denuncia, mal. Pensamos que una buena estrategia era hablar de ello y abrir vías al diálogo y se garanticen los derechos vía el convencimiento, en vez de la sanción
Finalmente, fueron 27 las propuestas que se llevaron a cabo, además de la creación de un grupo motor para darles seguimiento y control. Entre las medidas que destacaron fue la creación de la figura del “facilitador habitacional” que se encargaría de realizar tareas para facilitar la vivienda a personas recién llegadas o que tienen problemas de acceso a un piso, así como la promoción de las buenas prácticas de los APIS con un sello distintivo que sirva de inventivo.
El papel de Quim Brugué en el proyecto fue el de mediar entre las partes y garantizar que todo el proceso se hiciera de forma discreta y ordenada. Una forma de hacer política, que conoce bien tras sus años en la administración y sobre la que le hemos querido hacer algunas preguntas.
¿Crees que la participación es hoy una condición necesaria para que las políticas sean legítimas y efectivas, o sigue siendo vista como un complemento opcional?
Considero que sí, que en un entorno de complejidad y diversidad como el que nos caracteriza, las respuestas técnicas son insuficientes y resulta imprescindible incorporar la participación de los ciudadanos para lograr legitimidad y eficacia.
Ahora bien, me parece también imprescindible precisar a qué nos referimos cuando usamos la expresión participación ciudadana. Si por participar entendemos una votación o un espacio donde recibir quejas y reclamaciones individuales (o sectoriales), entiendo que no solo no contribuye al despliegue de las políticas públicas, sino que puede bloquearlas. Desde mi punto de vista necesitamos una participación entendida como diálogo (procesos deliberativos que generan inteligencia colectiva) y no vinculante (es decir que mejoran el proceso de toma de decisiones, pero no sustituyen a los responsables electos de tomarlas).
¿Qué factores de diseño (selección de participantes, metodologías, nivel de incidencia) son más determinantes para que un proceso participativo tenga un impacto real en la política pública?
En coherencia con la respuesta a la pregunta anterior considero que los factores determinantes son políticos y no metodológicos. No me parece tan relevante el diseño del proceso como la claridad y la determinación sobre qué estamos haciendo y para qué lo estamos haciendo.
Y en este terreno la clave, a mi entender, se encuentra en algo que está muy ausente: un liderazgo político que entienda lo que está haciendo y se comprometa con sus objetivos. Este factor de éxito es difícil de alcanzar en parte por lo que llamo “seducción metodológica” (hacemos participación porque lo hace todo el mundo y nos imitamos los métodos, pero mayoritariamente no sabemos muy bien qué estamos haciendo ni para qué), pero también porque ser claro en relación a este tema no resulta atractivo ni para los políticos (que no les gusta reconocer que no solo tienen que tomar la decisión final sino que seguro disgusta a alguien -o a todos un poco) ni para los ciudadanos (que de manera a veces un poco infantil piensan que sus deseos tienen que hacerse realidad sin más).
Por lo tanto, los factores clave son: (1) políticos valientes y que sepan lo que hacen, y (2) ciudadanos que sea realmente ciudadanos, no clientes ni reclamadores profesionales.
¿Qué riesgos existen de que la participación reproduzca desigualdades en lugar de corregirlas?
Entiendo que hay enormes riesgos en torno a la desigualdad en la participación, asumiendo, además, que este es un aspecto crucial:
En primer lugar, existe un riesgo vinculado a que las dedicaciones de tiempo y conocimientos (por ejemplo, tecnológicos) que requiere la participación la convierta en una actividad elitista. Esto ya paso en la democracia de la Antigüedad, donde se participaba de manera muy intensa pero muy restrictiva. Hoy creo que está pasando algo parecido.
Un segundo peligro es la seducción de los grandes números, pensado que cuantos más participan mejor es la participación. La participación entendida como deliberación demanda micro-públicos y en este terreno lo imprescindible es garantizar la diversidad (no la representatividad) de los participantes. Lograr esta diversidad está resultando prácticamente una “misión imposible”.
Finalmente, un tercer riesgo lo encontramos cuando no asumimos adecuadamente el liderazgo político. Un riesgo de los procesos participativos es que sean estrictamente vinculante y que, por lo tanto, los agentes más poderosos se den cuenta de que lo que han de hacer es controlar estos espacios. Normalmente lo hacen sin demasiada dificultad. Por lo tanto, una garantía de tomar en cuenta incluso las voces más frágiles y menos presentes es que la decisión final recaiga en un tercero (los políticos electos) que pueden incorporarlas porque saben que están marginadas.
Cuando se habla de participación, suele criticarse que las recomendaciones no siempre se traducen en políticas concretas. ¿Qué mecanismos podrían garantizar que haya un vínculo más fuerte entre deliberación ciudadana y decisión política?
Explicar con claridad y valentía que, efectivamente, no todas las recomendaciones van a traducirse en políticas concretas. No podemos seguir cultivando ingenuamente que todo lo que pedimos es factible, aunque si hemos de exigir que se nos explique aquellos que los es y aquello que no lo es.
Por otra parte, siguiendo a Luigi Bobbio, podemos distinguir entre deliberación fría y la deliberación caliente. La primera la protagonizan personas anónimas, sin vinculación ni intereses sectoriales con el objeto del debate. Tampoco tienen que rendir cuentas a sus organizaciones, que en este caso no existen. En la segunda, en cambio, la deliberación se establece entre actores con conocimientos y posiciones claras, que han de defender frente a aquellos que lo ven de otra forma. Si optamos por la deliberación fría, las conclusiones suelen ser tan genéricas y ambivalentes que difícilmente pueden conectar con decisiones concretas y políticas específicas. Si, en cambio, optamos por la deliberación caliente es posible que la capacidad de concreción se vea desactivada por el bloqueo de una especie de guerra de posiciones en la que nadie abandona nunca su trinchera. Entre ambas situaciones y tomando en consideración cada caso, deberemos buscar situaciones de equilibrio.
¿Hasta qué punto los municipios, por su escala más cercana, son más efectivos que las administraciones centrales para conectar participación con políticas reales?
De nuevo, ventajas e inconvenientes. La proximidad facilita la deliberación caliente, con actores que saben de qué hablan y qué esperan. Pero también puede enquistar el enfrentamiento y consolidar los bloqueos mutuos. Por otro lado, la distancia del gobierno central genera que los participantes o bien tenga ideas muy aproximadas sobre el tema o bien sean actores organizados y con intereses sectoriales. Aquí podemos generar algunos resultados, aunque a menudo más cercanos a la negociación que a la participación.
Creo que debe poder darse adecuadamente en ambos niveles de gobierno, aunque siempre desde una perspectiva muy artesanal. Esta es una obsesión personal, entender que cada caso requiere ser tratado desde su especificidad y con una importante madurez sobre lo qué estamos haciendo y porqué en cada caso.
¿Cómo imaginas el futuro de la participación ciudadana en Catalunya?
No soy muy optimista, pues avanza más como una estrategia de marketing o como un simple efecto imitación. Pensaba que la experiencia de los años 80 y 90 nos ayudaría a madurar en términos de participación ciudadana, pero no acabo de verlo.
Además, en esta situación, hoy creo que debemos escalar el reto desde las metodologías participativas hacia la supervivencia de la propia democracia.
Puedes consultar las conclusiones del proceso llevado a cabo en Olot, aquí.
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La entrevista tuvo lugar en la Universidad de Girona, en septiembre de 2024, gracias al apoyo de la Open Society Foundation.
